第十九章 迈向新的千年（第7/9页）

社会财富的分配，而非增长，势将主导着21世纪的政治舞台。非市场性的资源配置——或至少对市场性配置予以毫不留情的限制——是防止未来生态危机的主要途径。不管采取哪一种手段，人类在21世纪的命运前途，全在公共权力的重新恢复。

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于是我们便面临着一个双重难题。决策权力单位的性质、范畴——无论是国际级、超国家级、国家级或国家以下级的权限，单独运作或联合——其中分别究竟为何？与其决策所关系的民众之间，又将属何种关系？

第一个问题，就某种角度而言，是一种技术性的问题。因为公共权力的机构早已各就各位，而且它们之间的关系模式，在原则上也早已存在。不断扩张之中的欧盟组织，即为这方面的议题提供了许多材料，虽然就国际级、超国家级、国家级，以及国家以下级单位组织之间彼此的实际分工而论，任何特定的建议、方案，必然为某人某国所憎恨抵制。现有的国际社会的权力机构，其功能显然太过专门，即使它们试图扩展权限，对上门借钱的国家强制其政治或生态主张。可是欧盟这个组织，恐怕将维持其只此一家，别无分号的独特地位，因为它是欧洲历史情境之下的特殊产物，除非在苏联的残垣断壁之中，会重新组成某种类似的整合组织。除此之外，一般超国家级决策的进展速度固然会增加，其速度却不可预测，不过我们可以一窥其可能的运作状况。事实上，它早已经在运转之中，通过大规模国际贷款机构的全球银行经理人，代表着最富国家资源的寡头集合，刚巧也包括了世上最强盛的国家。随着贫富之间的差距日增，行使这一类国际权势的范围也似乎更为扩大。头痛的问题却出在这里：自70年代以来，拥有美国政治后台支持的世界银行和国际货币基金组织这两家国际机构，开始有系统地钟情于符合自由市场“正统”学说、私有企业，以及全球自由贸易的经济政策。不但正合20世纪后期美国的经济口味，而且也颇有19世纪英国的经济风格，可是却不见得切合世界的真正需要。如果全球性的决策欲发挥其潜在功能，这一类偏颇政策势必非有所改变不可。然而短期之内，却不见有这种可能。

第二个问题，却与技术性的处理无关。此中问题所在，是出于值此世纪之末世界所面临的两难之局。今日的世界，一方面致力于某种特殊品牌的政治民主，同时却又碰上与总统及多党选举无关的根本政策难题——即使这类选举不曾使问题更加复杂。已往的20世纪，是一个凡“夫”俗“子”的世纪——至少在女性主义兴起之前是如此——因此概括地说，这个难题根本便是身在其中者的两难之局。这是一个政府可以——有人会说，一定得——为“民有”、“民享”的时代，可是却又是一个在实际上，完全无法交由“民治”的年代，甚至不能由那些通过竞选选出的代议会来治理。这种矛盾其实由来已久。自从全民投票政治逐渐成为常态，不仅仅为美国一国特有以来，民主政治的难处（本书在前面已经有所讨论）即已成为政治学者及讽刺家熟悉的题目。

然而民主的困境，现今却变得更加尖锐，一方面是由于民意调查的时时刻刻监视，以及无所不在的媒体时时刻刻煽风点火，舆论变成上天入地无可逃遁之事。另一方面，则由于公家当局需要做出更多的决定，却非区区民意舆论可以为其指点方向。经常的情况是，当局可能得做出为大多数选民所不喜欢的决定，而各个选民，则出于私人原因予以反对，虽然在总体上，也许这些决定有益全体。因此到了世纪之末，某些民主国家的政治人物便得出一个结论：任何主张加税的提议，无异是在选票上的自杀。选举，于是成为参选人竞相对财政漫天扯谎的舞台。与此同时，选民与国会——包括绝大多数投票人及当选人在内——却得时时面对外行人根本不具资格发表意见的决定，比如说，核能发电的何去何从。

不过甚至在民主国家里，也有过民众与政府的目标一致，政府享有合法地位并拥有人民信任的时刻，双方和衷共济，有强烈的祸福与共的感觉：如第二次世界大战期间的英国军民。除此之外，也有过其他时候，由于状况特殊，使政坛大敌之间产生基本共识，让政府放手而为，追求众人皆无基本歧义的政策，例如黄金年代的西方国家。而政府也常常需要依赖专家意见，这类意见是外行的行政当局不可或缺的。当这些科技顾问开口时，只要口径一致——或至少同多于异——政策上的争议往往得以减少。只有在专家学者意见分歧时，外行的决策者才陷入黑暗，仿佛陪审团碰上检辩双方分别招来心理专家作证一般，双方莫衷一是，只有胡乱摸索。

但是我们业已看见，危机的20年，破坏了政治事务的共识，以及一向以来为知识界共知共识的真理，尤其在那些与政策制定相关的学科里，更是如此。至于全民携手，军民一体，站在政府背后共赴国难的情景（或反过来政策与人民强烈认同），到了90年代也变得极为少有。诚然，世界上的确仍有许多国家的人民，认为一个有力、活跃、负有社会责任、配得某种自由行动程度的政府乃势不可缺，因为它的任务是追求全民幸福。不幸的是，在20世纪末，真正符合这种理想的政府却很少见。即或有，却大多出在以美国式个人至上为立国典型的国家，并不时为诉讼纠纷及政党利益所污染。更多国家的政府，则软弱或腐败到人民根本不期待它能为公共福祉有所建树的地步。这一类国家往往在第三世界屡见不鲜，不过正如80年代的意大利，在第一世界也非闻所未闻。

因此，所有的决策者中，最不受民主政治头痛问题干扰的便是以下各项了：私营大企业、超国家级组织——非民主政权自然也包括在内。在民主政治的体制里，决策过程很难不受政客插手，唯一的例外，只有在某些国家里，中央银行的行动总算可以逃其掌握（一般可真希望这种例子也能在他处如法炮制）。不过越来越普遍的状况，却是政府先斩后奏，尽量绕过选民或议会；或者造成既成事实，让选民去头痛是否推翻定局的难题。因为民意难测，且又分歧不一，更常有迟钝惰性，因此或者就此轻骑过关也未可知。于是政治更加成为规避逃遁的手法，因为政治人物岂敢说出逆选民之耳的建议。更何况冷战结束，政府再不能轻易以“国家安全”为借口从事秘密行动，因此这种规避隐晦的策略，可能将会愈发流行。甚至在民主国家，越来越多的决策体也将脱离选票掌握，唯一留下的间接联系，只有任命这些单位的政策本身，当初总算是由选民决定。政府权力的中央化和集中化，如80年代及90年代初期英国的所为，更有增加这类不需听从选民意志行事的特别任命单位的趋势——俗称“类非政府机构”（Quasinon Government Organization，Quango）；甚至连权限分立不曾有效确立的国家，也发现这种悄然铲除民主的伎俩甚为方便好用。至于像美国之类的国家，此举更不可缺。因为在体制内行政立法司法分立之下，若循正常途径——除了幕后协商之外——有时根本不可能做出任何决议。