第十章 消费国石油机制（1974—1981年）（第5/8页）

诚如所见，对原油最终需求的过剩，以及储备问题都是集体行动导致的难题。理性的行为者为保护自身的利益，行动彼此冲突，毫无协同可言，导致事态变得对所有行为者都更为不利。但是对于这两个问题，国际能源机构采取了不同的应对方法，针对需求过剩，国际能源机构采用了以规则为导向的解决方案。各国均须公开承诺，遵守具体的石油进口指标；一旦违反将对其声誉造成重大损害，从而使各国都能谨遵承诺。这是一种分散而非集中式的实施模型。其中由国际能源机构协助进行谈判，以确定各国的原初指标，并监督其实施。而针对储备问题，则完全依靠非正式的安排，秘书处主要通过临时性、非正式的外交斡旋来行动，并无任何正式的硬性规定。

为了石油进口定量的实施，国际能源机构秘书处和管理委员会付出了巨大的努力。但是甚至到了1979年12月，这些定量指标最终形成时，官员们认为其太高而无法对进口形成有效的限制。对于旨在提供一个“安全界限”的指标的谈判，多数国家的政府持谨慎态度。两位认真的观察家认为国际能源机构将进口指标限定在一个“在任何情况下都不可能达到的水平上，到头来永远都不可能接近这一水平”（Badger and Belgrave, 1982, p.114）。这一点对于美国来说是完全正确的，美国在1980年的实际石油进口低于定量指标的23%，对于8个同属国际能源机构的欧共体国家来说，它们的进口比定量指标低11%。但对于日本情况就不同了，它目前低于定量指标的4%，秘书处认为最迟在1981年初，就会超出定量指标。[9]对石油需求的限制与其说是由于进口指标的限定，不如说是因为1979年突发的石油价格上涨。

国际能源机构管理委员会在美国的推动下继续讨论定量指标问题。1979年12月管理委员会同意按季度监视每个国家的进口政策。1980年春，秘书处试图不通过政治程序，而就决定定量指标的一系列客观标准达成协议，但这个提议受到除美国外所有重要成员国的一致反对。最终一致认为秘书处有权对国际能源机构国家期望的石油进口要求进行评估，但除非或直到得到各国的核准，这不能看作是最高限额。尽管受到美国的压力，1981年和1982年没有任何一个国家采纳定标。到1980年底，国际能源机构长期战略的重点从给每个国家确定定标转移到每年评测各国的计划，鼓励其结构调整。当里根政府声明他并不在乎各个国家所定的目标时，秘书处的一些成员以及几个国家的有关官员们才长长地松了口气。

实施定量指标的命运有力地说明了在缺少有效霸权的情况下，在世界政治格局中构建和应用规则的困难之大，尽管这些规则具有重大意义。美国打算起到领导作用，但却发现自己在这个问题上孤立无援。采用定量指标的惟一的意义也只不过是象征性的，因为那样高的目标在实际的操作中，是没有实际意义的。

但是如果我们从政治的角度，而不是单单从遵守规则的角度出发就会发现实施定量指标并不是完全无意义的。定量指标在政治上是有意义的，因为它在美国政府中引起了人们对能源问题的重视，为那些支持能源保护和进口石油限制措施的人们提供了政治武器，它也为美国和其他国际能源机构成员国的官员们建立保护能源的联盟提供了帮助。不仅如此，进口定量指标为能源保护形成了一系列非常清晰的国际责任。它也帮助了沙特，该国长期以来公开向石油进口国家呼吁要求限制其需求。这些定量指标实际上构成了象征性的政治意义；但在这种环境下，象征性政治意义作为促进合作的一种方式，显得尤为重要。[10]

对实施进口定量指标的这一辩护是非常有说服力的。然而，就我们的目的而言，非常有趣的是：各国从规则中获利，同通过强加和实施这些规则从而借助国际组织限制政府自主权二者毫不相关。在政治上，实施定量指标的主要意义并不在于它对各国的石油进口形成限制，而是在于创造了一种环境，在其中政府间和国际间合作才得以发生。

在1980年批准进口定量指标的同一次会议上，在秘书处的推动下，通过了一项提议，试图在国际能源机构各成员国以及政府和石油公司之间建立起一种储备政策咨询系统，对90天紧急储备水平加以评估，并且为建立有效、有弹性的储备政策提出动议（IEA/Press, 1979, No.28, p.5）。这项决议引发了未来9个月中相当激烈的讨论。1980年冬，秘书处的成员提出了多项动议，要求建立制度和制定规则。一些文章甚至提议由国际能源机构来直接管理国际缓冲石油储备，而不是只交由各国自行管理。

各成员国，尤其是那些秘书处的高级官员，对这些雄心勃勃的提议是持否定态度的。成员国政府担心对市场过多的政府干预以及国际能源机构秘书处权力的过度膨胀。管理委员会并没有批准这些提议，而是在1980年5月达成一项非正式的安排，提出了一个“最低选择”的动议，包括发展一个信息系统以及在几个石油需求大国之间就石油储备问题制定定期进行讨论的时间表，但并未对各国石油储备使用严格的管理标准，更未就国际能源机构控制的石油储备作出规定。这项政策的核心是个复杂的、非正式的体系，在这个框架中，各国政府、秘书处和石油公司可以彼此协商，以协调国际能源机构和各国政府在石油工业上的政策。尽管目前对石油需求的增长减缓，但秘书处试图鼓励公司保持较高的石油储备；其目的是鼓励一种反周期的储备政策——在市场疲软的时候，进行储备；而在市场需求强劲的时候抛售——而不是像在1978—1979年那样，当时的做法正好与此背道而驰。管理委员会并没有明确声明支持较高的石油储备，但它却肯定了秘书处在促进磋商方面付出的努力。

这样，尽管政治活动的模式不同，国际能源机构在三个重要领域的活动——紧急共享体系，需求控制，储备政策——表现出了极大的相似性。在任何一种情况下，国际能源机构均提出了规则取向的解决方案。正如我们所了解到的，国际能源机构预先制定好规则，并于1979年匆匆忙忙地拼凑在一起，以期通过制定进口指标达到限制需求的目的。只有在储备问题上，那些受规则束缚的提议总是遭到拒绝。但三个领域的最终结果的确颇为相似：即这些规则从未能得到严格的实施。当这些规则被采用时，它们要么缺乏活力，要么对各国政府起不到严格的限制作用。秘书处的主要精力都集中于象征性地应用规则，实现非正式的协调，而不是强行实施这些规则。