第一章财政组织与通行的做法（第8/14页）

在地方，包括巡检、民兵、递运所和驿站以及境内的河渠管理等项开支也由县级官员负责。因为大多数县都被期望能够用自己的力量来解决这些开支，所以水陆交通沿线之地的里甲征收就十分沉重。有时知县会要求邻近地区进行协济。当然，正如已经提到的那样，此类事情能够得到批准只是一种例外，而不会成为一种习惯。

地方政府也与中央政府一样存在工作人员不足的问题。一个县管理500到1000平方英里区域，人口从30000到250000不等，知县的下属中只有三位有身份的正官：县丞、主簿和典史。一些管理县仓、治安、商税、驿站、渔课的官员可能也有文官身份，但这些位置并不是各县都有〔47〕，县衙中多为地位低下的吏胥。有时知县会指定正式的管理职责给当地的儒学教谕。在农村则没有任何官员，洪武时期甚至不允许县级官员离开县城。

府处在中间位置，其财政职责主要是稽核各项事务。知府要保证所有计划征收的钱粮正常解运，保存得当。他也要管理许多税收和服务性机构，诸如府仓、巡捕、驿传、税课司与河泊所等，当然也不是所有的府都设有这些机构。在一些地区，运河、水道的大型水闸，国家的矿山与草场，以及印染、织造等各类局厂，也要由知府来管理监督。

在王朝建立之初，每一个府都有一个固定的税收额度。14世纪晚期，府的税收定额还是相对固定的（见第二章第一节），有时会有一些很小的内部调整。知府有权力调整属县的税粮额度，但这种权力很不明确。税额调整可能被认可，也可能无效。这一切要看是否能够得到省级部门或君主的批准，同时也要取决于监察官员是否合作，要视具体情况而定。通常情况下，没有知府能够直接地提高或者降低一个县的税收定额。但是他能够建议改变税粮的解运，调整耗派，或者改变折纳比率，因而实际上能够一定程度地调整属县的税收负担。一些有能力的知府、知县确实重新修订了内部的税收方法，调整了单个纳税户的税额，甚至在当地进行了土地清丈〔48〕。但是所有这些依靠的是府州县官个人的性格、声望和智谋。地方官员便宜行使权力要冒一定的风险，而且也不可能指望他的上级明确认可他的行为。对他来说，惟一能够保护他的是普遍的理解，既然他有责任完成本地的税粮定额，他就应该有利用各种有效办法的自由。在他修订的税收征收办法实施一段时间之后，这种新方法可能会被普遍接受并且成为一种习惯性做法。在另一方面他也不得不考虑到如果实施太过，可能会引起地方的抵制和监察官员的弹劾。

大多数的府有很少的属州和属县，通常不会超过10个。但也有特殊的例子，例如，河南开封府辖4个州、30个县，山东济南府有4个州、26个县。各府正官数量也多少不一，一个知府可能佐以1个或7个副职〔49〕，其他属员的数量也同样不一致。府衙和县衙都雇佣着许多吏胥，他们被分成六个部门以对应中央的六部。

知州的职责如一般认为的那样，类似于管理一个较小区域的知府，或者是一个大县知县。

省一级的管理机构也缺乏统一性。布政使司分管财政，但是按察使司也有权检查治水计划、漕粮、屯田、盐务、驿传，有时还要督理兵备、防务。按察使司有监察职能，但在实际执行过程中常常超出其最初规定的权限〔50〕。事实上，每一个按察使司都有自己的银库，其收入一部分来自于罚赎，还有一部分是其监管之下的各种项目与计划所要求的各种徭役和供给的折色。按察使司的一个职责就是检察和矫正在税收管理过程中各种权力的滥用。作为其职权的延伸，一些按察使确立役银征收的基本原则，这样使他们实际上成为税收立法者。16世纪有两个著名的按察使[2]就是这样做的，他们是潘季驯（1521—1595）在广东（见第三章第一节）和庞尚鹏（进士，1553）在浙江（见第三章第三节），他们都为一条鞭法的创行作出了贡献。

布政使司有二位长官，即左、右布政使，前者地位略高一些。布政使司掌管着重要的统计数据，与各部协调预算、税收和坐办事务，并要管理省内的银库、粮储和仓库。在王朝早期，布政使司的职权很小，很少设有直辖的税收机构。在15世纪前期，当军队的仓库被接管之后，所有内陆省份的仓库都由知府或知县管理，仅仅在边境地区还保存省仓〔51〕。但是在各省的杂造局、仓库以及军器局等，其维护与运输职责都由布政使司来承担。此外，大多数的省还有铸币的宝泉局，由布政使司统领。

明朝中期，由于白银的使用不断上升，使得财力在一定程度上集中于省一级成为可能，省级财政职能日益增强。同时，明代的军事卫所制日渐废弛，迫使省级官员组织自己的防务，这也有助于加强省级部门的财政权力。然而，这种发展也不平衡，许多省级官员，特别是在南方各省，他们有相当大的权力来管理“兵饷”，而其他的许多事务仍然遵循通行的做法。

巡抚的任命开始于1430年，其设立的动机很不明确。起初巡抚一职并非常设，也非地区行政长官。他是代表中央来巡行各省或二京各府的。但是实际上巡抚巩固了他们的地位，成为一种固定的任命。他们加强了其在各省直办事机构的地位，把布政使看成其下属。虽是这样，布政使司的财政职能却从来也没有完全转到巡抚手中。通常情况下，巡抚是直接奏请皇帝，而布政使却是同各部保持正常的工作往来，前者是上报特殊事情，后者则是例行公事。一直到王朝结束，各部还是要求布政使而不是巡抚来对诸如税收拖欠等财政失职行为负责。

财政管理分属于100多个行政单位，任务十分艰巨。如果省级行政部门的行动局限于省府，就会引起很多困难。永乐朝，各省布、按的参政、副使等高级属员开始被授权在省内建立分支机构，起初是非正式的安排，后来成为一种正式的任命，包括布政使和按察使都在省内重要地方设置“道”，一些守巡道官在较大的范围内执行特殊的使命，另外一些官员则在一定地域内监督一般的行政工作，情况不一。两京地区守巡道官则要寄衔于邻省布、按司官〔52〕。建立各道的最初目的是能够加强管理并且直接监督地方。但是权力一旦开始下放，就会形成一种冲力。从16世纪开始，许多司道官员对财政事务当场就作出决定，他们有时也核准由知府提出的地方税收立法。甚至朝廷也开始分配给这些独立的巡回官员以特定的职责。总而言之，司道官员履行着非常重要的职责。他们的出现，是对中央集权的政府结构的适度分权。有一点应该注意，在一般账目中，“道”不是一个正规的财政单位，仅在特殊时候道官才管理税收，他们没有财政官员的正式职责。