第五章 在探讨联邦政府之前有必要研究各州的过去[1]（第5/21页）

因此，行政权力的核心并不存在。

那么，如何根据一个大致统一的计划管理社会呢？怎样才能使郡和郡的行政官员、城镇和城镇的行政官员服从呢？[50]

在新英格兰各州，立法权涉及的范围比我们法国更广。立法者在某种程度上渗入行政部门的核心，法律对最小的细节进行了规定。它既规定原则又规定应用这些原则的方法，因此，它还给下级单位及其官员限定了一大堆严格而定义明确的义务。

因此，如果所有下级单位和所有官员遵守法律的规定，那么社会的各个部分便会协调一致地前进。但是，还有一个问题：如何迫使下级单位和它们的官员遵守法律的规定？

总体上，你可以说社会只拥有两种迫使官员服从法律的方法。

它可以将自由裁量权赋予其中一名官员，让其指导其他官员并在其他官员不服从时罢免他们的职位。

或者，它可以责成法院对那些违反法律的官员进行司法处罚。[51]

你不能总是任意地使用这两种方法。

指挥一名官员的权力被认定为：如果他未按照给定的命令行事，有权将他免职；如果他积极地履行了所有职责，有权予以提升。现在，一名选举产生的行政官员既不能被免职又不能被提升。在本质上，通过选举产生的官员在其任期届满之前都是不能撤换的。事实上，当选的行政官员除了选民之外不有求于谁或畏惧谁。[52]因此，当所有公职人员都是通过选举产生，官员之间就不会存在真正的等级差别，因为指挥权和镇压反抗权事实上不会集中于一人手中，指挥权与奖惩权也不会集中于一人手中。

因此，通过引入选举确定政府的下级官员的国家，必然要充分利用司法处罚，并将其作为一种行政措施。

这种情形乍看之下并不明显。那些统治者把实行选举制度视为第一次让步，把允许法官惩治经选举产生的行政法官视为第二次让步。他们对这两种创新都感到畏惧；因为在迫于无奈的情况下，比起后者他们更愿意采用前者，所以他们允许选举官员，并让选举产生的官员独立于法官之外。然而，只有同时采用两种制度，才能使它们彼此抵消。我们应当十分注意这一点；不服从于司法权的选举权迟早会失去控制或被摧毁。在中央政权和经选举产生的行政部门之间，只有法院能够担当仲裁者。法院也能够迫使经选举产生的官员服从且不侵犯选民的权利。

因此，在政治世界中，司法权的扩张必须与选举权的扩张协调一致。如果两者不能齐头并进，那么国家最终会进入无政府状态或是奴役状态。[53]

长久以来，人们认为司法习惯未能培养人们充分行使行政权。

美国人从他们的创始者英国人那里学到了一种与我们所知的欧洲大陆实行的制度截然不同的制度：设置治安法官。

在公众人物和行政官员之间，在行政部门和法院之间，治安法官占据中立立场。治安法官应是一名见识广博的公民，但其不必精通法律知识。因此，他只负责维持社会秩序，其对理智和正直的需要超过对知识的需要。当治安法官参与行政工作，他给行政部门带来的是一种例行公事、公开透明的作风，这使他成为预防专制的秘密武器。但他不能成为迷信法律的奴隶，那样会使行政官员[54]难以实施管理行为。

美国人采用了英国的治安法官制度，但却抹去了其在英国所具备的贵族主义特性。

马萨诸塞[55]的州长[56]为各个郡任命一定数量的治安法官，其任期为七年。[57]

此外，他在这些治安法官中指定三人组成各个郡的地方法庭。

个别治安法官参与公共行政管理。有时，他们协同选举产生的官员执行特定行政行为[58]；有时，他们组成简易法庭，接受行政官员对拒不服从的公民的控诉或者公民对行政官员的违法行为的指控。但在地方法庭中，治安法官行使了其最重要的行政职能。

地方法庭每年在郡政府所在地开庭两次。在马萨诸塞州，它有权迫使大多数[59]公职人员[60]服从。

必须仔细注意这个事实，严格来说，在马萨诸塞州，地方法庭既是一个行政组织又是一个政治组织。

［≠实际上，地方法庭的行政职能和司法职能通常是相互混杂的，甚至于很难在理论上将它们分隔开来。但这样做是有用的。

地方法庭有两种职能：管理郡并确保城镇行政部门的正常运行。≠］

我们说过郡[61]只是一个行政区划。地方法庭单独负责的工作是极少数的同时涉及几个城镇的利益或者同时涉及全郡城镇的利益，因而不能委任于任何一个城镇单独处理的工作。

因此，当地方法庭的工作涉及全郡的时候，它的职责纯属行政职责，它之所以经常在处理工作的过程中引入司法程序，那仅是为了方便其工作[62]，为了给公民提供一种担保。但是，当城镇的行政管理工作必须得到保证的时候，地方法庭通常作为一个司法机构，其仅在极少数情况中作为一个行政机构。

地方法庭面对的第一个难题是如何使城镇这个几乎独立的政权服从于州的一般法律。

我们已经说过城镇每年要任命一定数量的行政官员担任估税员负责摊派税款。城镇可能以不任命估税员的方式逃避缴税义务。地方法庭可以对这样的城镇征收高额罚金。[63]罚款金额按人头分配给所有居民。郡治安官作为执法人员负责执行这一判决。因此，在美国，权势似乎热衷于小心翼翼地将其自身隐藏于人们的视线之外，那里的行政命令大都披着司法判决的面纱。这样，以法律形式授予几乎不可抗拒的力量，其权限更大了。

这样的程序不难推行并且易于理解。总而言之，城镇需做的事情都是清晰而明确的；它包括简单且不复杂的规定，它只列出原则而不列出细节。[64]但是，它不仅在使城镇服从时，而且在使城镇官员服从时，都会遇到一定困难。

公职人员可能做出的所有应受斥责的行为可以被归纳为以下几种：

他在履行法定义务时缺乏热情且不够卖力。

他没有履行法定义务。

最后，他可能做出法律所不允许的事情。

法院仅就后两种情况追究官员的失职行为，但需以确凿可查的证据作为法院审判依据。

因此，如果行政委员在进行城镇选举时忽略了法律规定的程序，他将被处以罚款。[65]

但是，当公职人员在履行职责时不动脑筋，当他在履行法律规定时缺乏热情且不够卖力，他完全不会受到司法机构的处罚。