第五章 在探讨联邦政府之前有必要研究各州的过去[1]（第7/21页）

并非各处的城镇和郡都是以同样的方式得以建立，但你可以说美国各地的城镇和郡的组织都以同一种思想为基础，即每个人都是与其自身利益相关的事务的最佳裁判者，其完全能够满足自身的需要。因此城镇和郡只负责照料人们的特殊利益。州负责统治而不管行政。这一原则存在例外，但其不能与该原则相悖。[78]

这一原则产生的第一个结果是居民自行选择城镇和郡的所有行政官员[79]，或者至少专门从居民中选择这些行政官员。[80]

［≠其产生的第二个结果是几乎所有与城镇和郡的利益有关的行政权力都被置于他们手中。

州保留了对所有城镇和郡实施法律的权力，此外，它也没有赋予任何官员从总体上指挥行政活动的权力。≠］

因为各处的行政官员都是通过选举产生的或者至少是不能随意罢免的，所以各处都不会产生等级制度。因此，几乎有多少官职就有多少独立的官员。行政权力被分散到众多人手中。

由于行政等级制度不存在于任何地方，行政官员都通过选举产生且在届满之前不得随意罢免，所以必须建立某种制裁行政官员的制度。罚款制度因此产生，以此迫使下级机关和它们的代表服从法律规定。这一制度被应用于联邦各地。

不过，在各州，惩治行政犯罪或者采取紧急行政措施的权力未被授予同一法官。

英裔美国人采用的治安法官制度来自同一来源；各州均有这种制度。但各州并非总是以同样的方式利用该制度。

各地的治安法官均参与城镇和郡的行政工作[81]；他们直接实施行政行为或者通过惩治行政犯罪参与行政工作。但在大多数州，最严重的行政犯罪行为通常交由普通法院审理。

因此，行政官员的选举制度、不能罢免行政官员、缺乏行政等级制度以及将司法手段引入社会政府的下级行政部门，是从缅因州到佛罗里达州盛行的行政制度的主要特点。[82]

在某些州里，开始看到行政集权的迹象。纽约州走在这条队伍的最前方。

在纽约州，中央政府官员在某些情况中对其下属机构进行的管理就是一种监督和控制。[83]在另一些情况中，他们组成一种审理上诉案件的上诉法院。[84]在纽约州，将司法处罚作为行政措施的情况少于其他州。在那里，对行政犯罪提起诉讼的权力也掌握在少数人手中。[85]

其他某些州也微微显露出这种倾向。[86]但是，大体上，你可以说美国公共行政的突出特点是惊人的地方分权化。

关于州

我已经谈论了城镇及其行政，我还得谈谈州及其政府。

在这里，我可以一笔带过而不用担心读者们产生误解；我所探讨的一切全被详细描述于每个人均能轻易读懂的成文宪法中。[87]这些宪法以简单而合理的理论为基础。

其所规定的大部分内容已被所有立宪国家所采纳；它们因而已为我们所熟知。

因此，我们在这里仅做简单的陈述。随后，我会尝试对我所描述的内容作评价。

州的立法权

立法机构分为两院。——参议院。——众议院。——这两大机构的不同职能。

州的立法权被划分给两院；第一个通常被称为参议院。

参议院通常是一个立法机构，但有时它也能成为行政机构和司法机构。

它根据不同的宪法以不同的方式参与行政管理[88]，但它一般是在官员竞选的时候进入行政权领域。

它通过审理某些行政犯罪行为，或者有时通过对某些民事行为做出裁决，从而行使它的司法权力。[89]

它的成员数通常屈指可数。

立法机构的另一个分支通常被称为众议院，它不参与任何与行政权力有关的事务，它仅在向参议院控诉公职人员的时候享有司法权。

两院成员的参选资格在美国各地几乎都是大致相同的。他们都是按照同样的方式，由同样的公民选举产生。

他们之间唯一存在的不同之处来源于这样一个事实：参议员的任期一般长于众议员的任期。后者的任期很难超过一年；而前者的任期通常为两年或三年。

法律之所以授予参议员以任期长和连选连任的特权，是因为一定要在立法者之中保留一些已经熟识公共事务并且能够对新来者产生有利影响的核心成员。

因此美国人将立法机构划分为两大分支，并不是想把其中一个建成世袭的，把另一个建成民选的；他们也不打算将其中一个建成贵族的机构，而将另一个建成民主的代表。他们的目的也不是让第一个成为政权的支持者，而让第二个成为人民的利益和情感的支持者。[90]

划分立法权、抑制政治集会活动并创建审查法律的上诉法院，这些就是美国现行的两院制带来的仅有的优势。

时间和经验使美国人发现，立法权的划分不仅带来了这些好处，而且是一种必要的阶段。

在整个统一的共和政体中，只有宾夕法尼亚州起初尝试建立单一的议会。富兰克林本人在人民主权原则的逻辑推理的驱使下，同意了这一措施。但宾夕法尼亚州的法律在不久后不得不做出修改，而成立了两个议院。因此，立法权的划分原则再一次得到人们的承认；从今以后，必须将立法权分属数个立法机构，已经成为一个被证明的真理。这个理论是古代的共和国几乎一无所知的理论，它通过一种偶然的方式进入这个世界，它如同许多伟大的真理那样在刚出现时曾被许多现代国家所误解，但它最终作为现如今政治科学的一项真理而被传播开来。[91]

州的行政权力

美国的一个州的州长是什么。——他在立法机构面前所占据的地位是什么。——他的权利和义务是什么。——他对人民的依靠。

州长代表了一个州的行政权力。[92]［≠各州州长不仅是通过选举产生的行政官员，而且他们通常是在一年内通过选举产生的；这样，他才能够尽可能地不被他来自的机构所束缚。≠］

我选用“代表”一词并非出于偶然。实际上，州长就是该州行政权力的代表；但他仅能行使该州的部分行政权力。

被称为州长的最高行政官员，既是立法机构的仲裁者，又是它的顾问。他以否决权为武器，能够按照自己的意愿停止或者至少推迟立法机构的活动。他向立法机构提出本州的需求，并提出他认为可以满足这些需求的实用方法；对于与全州有关的所有活动，他是立法机构的意志的当然执行人。[93]在立法机构休会期间，他必须采取所有适当的措施以防止该州出现剧烈震荡或未知的危险。