第五章 在探讨联邦政府之前有必要研究各州的过去[1]（第8/21页）

州长掌握全州的军事大权。他既是民兵部队的司令官，又是武装力量的首长。当人们依法授予的权威主张被他人否定之时，州长可以统帅该州的武装力量，他镇压反抗并使该州恢复其原有的秩序。

此外，除了仅因任命治安法官而极其间接地参与城镇和郡的行政管理活动之外，州长并不参与地方的行政工作，他也无权罢免由他任命的治安法官。[94]

州长是通过选举产生的行政官员。一般情况下，他的任期仅为一年或两年；只有这样，他才能始终保持不勉强依赖于[95]选择他的大多数选民。[96]

美国的行政分权所带来的政治影响[97]

建立政府集权与建立行政集权之间存在的差异。——在美国，不存在行政集权，但政府集权却大量存在。——极端的行政分权在美国造成的一些不良影响。——这种做法给行政工作带来的优势。——管理美国社会的人员不如欧洲的人员踏实、文明、有经验，但他们的权力大于欧洲的人员。——这种做法带来的政治优势。——在美国，国家意识无处不在。——被统治者给予政府的支持。——社会状态越发民主，越需要完备的地方组织。——为什么。

“集权”是一个现在时常被反复提及的词语，但总的来说，没有人试图阐明它的意义。

然而，实际上存在两种截然不同的集权，将它们分辨清楚是非常重要的。

某些事情是与全国各地都有利害关系的，比如一般性法律的制定以及本国人民与外国人的关系问题。

另一些事情仅涉及某部分地区的利害关系，比如城镇的建设。

我将把第一种情况中的领导权集中于同一个地方或同一双手中的做法称为政府集权。[98]

我将把第二种情况中以同样的方式集中的领导权命名为行政集权。[99]

这两种集权在某些方面有相互交叉之处。不过，通过从总体上观察它们各自管辖的对象，我们就能够轻松地将两者区分开来。[100]

可以理解的是，当政府集权与行政集权结合起来，它就能够获得巨大的力量。这样一来，它就使人们习惯于长期且完全不敢表达自己的意志，而不是习惯于暂时地或者在一个问题上服从，而是习惯于在所有问题上、在时时刻刻都选择服从。那么，它不仅能利用自己的权力制伏人民，而且能利用人民的习惯控制他们；它先把广大群众彼此孤立起来，随后再一个一个地控制他们。

这两种集权相互帮助、相互吸引，但我不认为它们是不能分离的。

在路易十四时期，法国出现了可以想象出的最强大的政府集权，因为同一个人能够制定一般性法律并能够解释这些法律，他对外代表法国并以法国的名义为所欲为。他说“朕即国家”，而他总是有理的。[101]

然而，在路易十四统治时期，行政集权却大大不如今天。[102]

在我们的时代中，我们发现了一个强国——英国，那里的政府集权达到了它可能达到的最高点；在那里，国家就像是一个单独的人在行动；它可以任意地鼓动广大群众，将它的全部力量聚集和投放到它想指向的任何地方。

在过去50年间完成了如此伟业的英国并没有实行行政集权。

对我来说，我无法想象一个国家没有强大的政府集权能够生存下去，尤其是能够繁荣富强。

但我认为行政集权只能使屈服于它的人民失去活力，因为它会不断消磨他们的公民精神。[103]的确，在特定的时代和特定的地区，行政集权能够成功地将国家的一切可利用的力量聚集起来，但它将损害这些力量的再生。它能够为国家带来战争的胜利，但它也会缩短政权的寿命。因此，它能够对一个人的转瞬即逝的伟大产生极大帮助，却无法对一个民族的持久繁荣有所帮助。[104]［≠我将其视为专制的要素，而非持久的国家力量的要素。≠］

你必须非常谨慎，当有人说一个国家因为没有实行集权而无所作为的时候，他谈论的几乎总是他尚未全然了解的政府集权。[105]有人一再指出德意志帝国从未从它的力量中获得其可能得到的一切好处。我同意这一说法。但是为什么呢？因为那里的国家力量从未集中；因为国家从未使全国人民服从于国家的一般性法律规定；因为这一伟大机构中的各个单独的部分总是有权力或者有机会拒绝支持最高权威机构的代表，甚至在事关全体公民的利益时也是如此；换而言之，因为它没有政府集权。这句话也适用于中世纪。造成封建社会的种种苦难的原因是行政权和统治权被分掌于许多人手中并被分割成许多部分；政府集权的缺乏在当时阻碍了欧洲各国充满力量地朝着目标奋斗。

［≠此外，就如这个世界上的一切有害的事物那样，行政集权很容易建立，其一旦形成就很难被摧毁，除非它随着社会机体的摧毁而摧毁。[106]

当一个国家的政府力量全都聚集在一个点上，对于一个有进取心的天才来说，创建行政集权往往是非常简单的事情。我们自己也看到这一现象发生在我们眼前。议会使政府集中至最高程度，而波拿巴只需凭借意志就能使行政集中。几个世纪以来，这在法国是不可辩驳的事实——我们的习惯、道德观念和法律的发展总是伴随着文明而进步的专制政治的建设。[107]

一旦行政集权已经持续存在一段时间，就算创建行政集权的权力衷心希望能够摧毁它，同样的权力也几乎总是发现自己无法将其摧毁。

事实上，我们可以将行政集权假定为一种巧妙的权力组织，它构成了一种复杂的机器，它的所有齿轮结合在一起并相互支持。

当立法者着手于分散他集中在某个地方的行政权力时，他不知道从哪里开始，因为他不能在不破坏整个机制的前提下拿走其中的一部分。在每一个时刻，他都意识到要么一成不变要么彻底改变；但谁又敢如此鲁莽地粉碎一个伟大民族的行政机构呢？

这样的尝试势必导致国家的失序和混乱。

行政的艺术无疑是一门科学，而人们不是生来就具备关于行政的知识。不加转变地将其运用于自身之中，社会几乎将彻底失去控制。

此外，专制所带来的最大的不幸之一是它在人们的灵魂之中产生了一种平静而顺服的颓废气息、一种自我轻视，其最终让人们漠视他们的利益以及他们的权利的敌人。然而，对于被管理的人而言，一种明确的、持久的意志是必不可少的。

几乎所有充满激情和野心的人在谈论集权时都缺乏一种摧毁它的真正欲望。古罗马的禁卫军发生了什么事，因为他们期待着得到整个帝国，所以心甘情愿地忍受君主的暴政。因此地方分权就像自由那样，是国家领导人承诺兑现但实际上从未履行的东西。为了获取并维持地方分权，国家只能凭借其自身的努力，如果国家本身对其不感兴趣，那么这种不幸就无药可救了。