第六章 国际机制的功能理论（第5/8页）

我们已经看到，我们的论证并不相应地认为国际机制必然会增加全球福利。国际机制既可以被用来寻求排他的和地方的利益，也可以用来追求更加广泛的共同的目标。我们也不应该认为，所有潜在的有价值的机制将必然会被制定出来。就如我们所看到的，那些承诺提供全面的可观的收益的机制，可能是很难创制出来的。

对国际机制的遵守

国际机制是分散性的制度。这里所说的分散并不是说机制不具有为成员遵守的机能，而是说对违背机制原则或规则的任何制裁，都不得不由单个的成员来执行（Young, 1979, p.35）。机制所提供的程序和规则只是把这种制裁协调起来。机制原则和规则的分散型实施既缓慢又不确定。但在许多场合，规则都被遵守。亨金甚至说：“几乎所有的国家都一直遵守几乎所有的国际法原则，并履行几乎所有的义务。”（Henkin, 1979, p.47）在国际政治经济中，我们发现遵守的例子比比皆是，即使在政府基于自己的短视利益而有破坏规则的冲动时，它们仍然遵守国际机制。例如，尽管美国最终于1971年8月15日单方面地破坏了布雷顿森林体系，但是在此之前的许多年，美国政府一直遵守限制本国行动自由的规则。从总体上看，日本渔民也遵守了北太平洋国际渔业协定（Young, 1979, pp.79—88）。我们还可以从商品贸易和航空等领域中找到遵守国际机制的许多例子（Cahn, 1980; Jonsson, 1981）。

国际遵守的程度也不应被高估。正如我们将要看到的，贸易和金融方面的国际机制在70年代弱化了。美国和欧洲对纺织品、钢材和其他受到威胁的部门加强了保护主义政策（Aggarwal, 1983; Verreydt and Waelbroeck, 1982; Woolcock, 1982）。然而，尽管20世纪70—80年代的经济存在混乱，但这并没有导致各国政府草率地大幅度地削减贸易。事实上，只有在1975年和1982—1983年的严重衰退时期，工业国家的出口总量才出现下降；除此以外的其他年份，出口总额的增长超过了这些国家实际国民生产总值的增长（IMF，1983，表B-1和B-8，pp.170，176）。进一步说，保护主义所采取的方法形同虚设，而许多当代的保护主义政策则被设计得避免与国际协议发生直接的冲突。例如，尽管事实上进口配额不需要冗长的国际谈判，这为进口国和私人公司带来了更多的收益，但美国在制造品上采取的保护主义仍然主要是“自动出口限制”而不是单方面地规定进口配额（Bergsten, 1975b）。自动出口限制常受青睐是因为它不在GATT明确禁止之列，从而能规避GATT的限制。然而这种好处的获得，常常是以建立在允许迅速增长的进口的缺口这个代价上的（Yoffie, 1983）。当然，世界贸易中的自由主义的确受到了压力，但是这种现象总的看来并不意味着各国政府将国际协议置之不理。虽然政府有时会破坏国际规则，但是它们对国际规则的遵守才是常态。

遵守中的一个困惑是，为什么追求促进自我利益的各国政府在规则与我将称之为“短视的自我利益”相冲突时，它们仍会遵守国际机制的规则。“短视的自我利益”指的是，对于政府来说，当某一特定议题与其他议题孤立开来进行考虑时，政府对可选择行动方案所进行的成本和收益计算；在不考虑特定的成问题的议题领域中的行动将对其他议题领域产生非直接影响的情况下，如果一个行动方案较之其他选择具有最高的预期价值，那么该行动就会给政府带来短视的自我利益。政府经常遵守与其自身短视利益相冲突的规则，这一现象对本章所阐述的现实主义或功能的理论而言是潜在的反常现象，这两种理论都假设世界政治中的行动是理性的利己主义的。为什么一个利己的行为者在某一议题上的行动会与其在这一议题领域中的自身利益不一致呢？如果我们遵守国际机制中的规则，这难道不是与利己主义的假设不相一致吗？

国家利益的模糊定义使得一些现实主义者（例如摩根索）避免涉及这一问题。摩根索注意到联合国系统中专门机构这类功能组织存在的事实，但他自己又认为当国家利益与此类专门机构的运行有冲突时，“国家利益胜过了国际的行动目标”（Morgenthau, 1948/1966, p.508）。由此产生了一个问题，即国家利益这个概念是否被短视地定义，而没有考虑到一个行动对其他议题或价值的影响，或从更加长远的意义上讲，没有考虑破坏国际规则和规范对其他国家目标的影响？然而，最关键之处在于如何精确地定义利益，以及国际制度如何影响国家对自我利益的界定。对遵守问题中这些困惑现象的理解，需要我们考察国际机制如何影响理性的、利己的各国政府对自身利益的估算。

对于这个问题的探讨，可以从以下两个不同的但又相互关联的论证途径来进行。一条论证途径是孤立地看待某一机制，考察它相对其他可行性选择而言对政府的价值。对遵守中存在的困惑现象的这类解释，首要强调的是建设国际机制的困难性。由于机制建设起来很难，所以如果对其他方案选择的结果导致既有机制的崩溃，那么遵守机制中的规则才是理性的，因为即使一个不完善的机制也会比任何政治上看来是可行的替代机制要优越。另一个论证途径是把机制置于世界政治中其他机制的背景之下，把每一议题和机制当作议题和机制网络中的一部分。正如重复囚徒困境与一次囚徒困境的结果截然不同一样，把一个机制放在其他机制的背景下进行分析，就能得出与孤立考察这一机制所截然不同的激励结构。

既有机制的价值

我们已经看到，在没有明文条款保证契约得以自上而下强制实施的情况下，即使是完全理性的个体，相互订立协议也是困难的。在世界政治中，国际机制通过降低由于高额交易成本和不确定性带来的障碍，从而有助于促进协议的达成。不过，这些障碍和困难本身，使创设机制的初始步骤变得困难重重。

交易成本和不确定性的重要性，意味着维持机制比建立机制更容易。利益互补是机制出现的必要但非充分条件。国际机制的建立可能需要一个霸权国家的积极努力，例如二战以后建立起来的国际货币基金组织和关税及贸易总协定；在没有霸权国家参与的情况下，突发的严重危机的压力，也会促使机制的产生，例如国际能源机构。但是即使在存在互补利益的情况下，要克服交易成本和不确定性问题也是极为困难的。

然而，一旦一个国际机制被建立起来，它会从其产生的相对高水平和对称的信息中获益，通过这些，还使支持机制的谈判协议更容易达成。我们在第九章将会看到，处于国际货币和贸易机制中心的那些国际组织，在导致它们产生的美国霸权衰落之后仍然存在着。把国际机制看作是提供信息和降低交易成本的实体，而非一个半政府性质的规则制定者，有助于我们理解这种持久性。有效的国际机制促进官方非正式的接触和交流。事实上，它们可能产生跨政府的沟通和友好网络：一个政府的机密文件可能被另一个政府的官员看到；观点相近的官员的联盟的发展，可以达到共同的目标；专业人士的重要讨论能够表明国家政策的预期目标和主张（Neustadt, 1970; Keohane and Nye, 1974; Keohane, 1978）。这些跨政府关系的发展，通过为政策制定者提供关于他们对手可能行动的可靠信息，来增加世界政治中合作的机会。[7]