第八章 战后时代的霸权合作（第12/15页）

在联邦政府仅仅只是隐含着要采取行动的威胁下，得克萨斯铁路委员会立刻在3月增加了它的石油生产量，每日产量比2月的数字多了23.7万桶，与苏伊士运河危机前的水平相比，每日多了38万桶。国际大企业纷纷对此表示赞赏，而各独立公司现在也愿意这样去做，因为在当年的头2个月，存货减少了，而价格也上升了（Oil and Gas Journal, February 25, 1957, p.78）。

一旦产量增加，危机很快就烟消云散了。随着更多的墨西哥湾石油的运到，欧洲从2月起已不用消耗库存石油，最终度过了一个温暖的冬天；油轮运输计划于1957年4月18日取消，而中东紧急委员会以及它在欧洲的伙伴组织到5月也终止了活动（OEEC, 1958, p.38）。

《石油紧急提价计划》显示了霸权合作的最高峰。美国不但能制止英国、法国和以色列对埃及的入侵，而且在该事件后，能说服欧洲各国政府在石油分配上作出决定。美国利用自己石油公司的油轮船队以及国内并不使用的石油储备，为欧洲度过冬天提供充足的石油。从1956年12月开始，美国政府与其跨国公司之间，美国与欧洲各公司之间，美国与欧洲政府之间的政策协调就相对比较顺利了。美国掌握着庞大的资源可以用于再分配，因而能将从欧洲获得的敬重向外扩展；作为代价，美国对自己的石油生产安排作出了调整。

不过，这些调整措施遇到了国内石油生产商和它们的政治盟友的反对。正如《英美石油协定》所表现出来的，既非外国政府也不是主要的国际石油公司，而是国内因素构成联邦政府计划的主要障碍。联邦政府的协调政策非常难以实现，以至于不得不作出要采取激烈行动的威胁才能达到想要达到的目标；相比起来，美国与欧洲的协调就容易得多。由此看来，解决相互依赖问题并在国外进行成功的合作，需要政府在国内有果敢的政治行动。

强制性石油进口配额计划（1959—1973年）

美国在1948年到1957年间的原油进口几乎增加了3倍，从而导致国内石油工业界、煤炭生产商以及矿业组织提出保护的要求。1957年，艾森豪威尔政府制定了一个自愿石油进口控制计划，但这很快证明是行不通的。1959年3月，根据1954年的《贸易协议扩展法案》发布了一个总统文告，决定建立一个强制性配额计划，该计划按照一套由内政部石油进口部门制定的更复杂的条例来实施。这项计划直到1973年仍然有效，它将国内石油价格提高到超过世界石油市场价格的水平，从而鼓励美国国内的生产而不鼓励进口，结果1959年到1970年间的进口比起之前的11年，增长非常缓慢。进口石油在1948年占国内总需求的2.4%，1959年占16.5%，而1970年则占21.9%（Bohi and Russell, 1978，表2-1，pp.22—23）。

不过，1970年后，美国国内生产下降，而需求则继续增加。虽然配额计划经常由于例外而有漏洞，但1970年后，这种例外戏剧性地增加了，因为管理者放松了控制以防止出现供应短缺，或者在国内通胀时期出现价格猛涨。到1973年，国内需求的35.5%来自于进口石油。当年4月，强制性石油进口计划被许可证制度取代，进口许可证费用非常便宜，因而“到1973年初，石油进口已恢复到1957年前的状态”（Kalt, 1981, p.8）。

坦率地说，强制性配额计划从保护美国国家安全来说是合理的，但显然，计划提议者的主要动机是保护国内石油工业和煤炭工业，它们的价格不得不与剩余的燃油价格保持一致。国会中对配额计划的拥护者是由西南部独立的石油生产商和东部煤炭利益集团领导的；主要公司分成不同派别（Bauer, Pool, and Dexter, 1963/1968, pp.30—39）。艾森豪威尔总统和他的许多高级官员都对该计划的安全含义表示怀疑。对外经济政策顾问委员会主席兰德尔（Clarence Randell）断言，“基于安全或经济政策的考虑”并不能证明限制石油进口是合理的。

表面上，这项计划是建立在国家安全的基础上，但如果需要用国内石油储备来用于战时国防或战后经济的恢复，我并不能断言，利用现存的储备是能达到这个目标的（memo of December 26，1958，转引自Barber, 1981，p.247）。

司法部长罗杰斯（William P. Rogers）严厉批评了关于进口配额最终提议所依据的报告。艾森豪威尔本人也对配额可能会耗尽美国国内储备表示担心，并对“美国特殊利益集团几乎以不可抗拒的力量向政府施加压力以获取这类计划的利益的倾向”表示惋惜，因为这与自由贸易的政策是完全冲突的（Barber, 1981, pp.237, 251）。不过行政机关担心那种消极怠慢行为会导致国会的约束，从而使得行政机关相对于总统指令来说，具备更少的选择余地。

强制性石油进口计划是一个特殊利益集团行动的产物，它得到的支持来自于独立的生产商——而不是主要的国际石油公司——和它们的盟友。的确，在该计划的制订和实行中，“几乎每一场争论的解决都有悖于最初的主要石油进口公司的最佳利益”（Bahi and Russell, 1978, p.17）。正如艾森豪威尔和兰德尔所预料的，这项计划的确耗尽了国内石油供应；但评估它对美国国家安全的影响比仅仅断定它“首先耗尽了美国”显然要更为复杂。

在60年代，配额制度防止了进口的迅速增长，而如果没有该制度，石油进口的迅速增长肯定会出现的。波赫和拉塞尔（Bohi and Russell, 1978）估计在自由贸易的状况下，石油进口将占1970年国内消耗量的61%，而实际上1970年的数字是14.6%，1973年是35.5%。因此，和自由贸易比较起来，配额计划意味着，外国石油输入中断的效果，在有配额制时本应比没有配额制时更小；当然也可以这样说，1967年6月阿以战争后，当一些阿拉伯石油生产商实施了一场短暂而无效的禁运时，该计划提高了美国的地位。当1973年阿拉伯国家实施禁运时，配额制意味着，美国所需要的调整范围，以及石油价格所需要的增长幅度，都比在自由贸易状态下少。总而言之，美国并未由于配额制造成的石油进口中断受到太大的影响。

不过，从政治的角度来看，关键问题并不仅仅是美国对进口中断所带来的经济敏感性问题，而是它的脆弱性问题，也就是说，在危机发生后，美国如何才能进行有效的政策调整，从而为其自身和盟友提供充足的石油？（Keohane and Nye, 1977, p.15）对1973年后这个问题的分析，对配额政策并不有利。美国储备的消耗殆尽意味着，在世界石油价格增长10倍的7年时间内，美国原油生产却下降了；进口数量增长超过了10%（IEA, 1982a, p.376）。